乾興元年（1022年），真宗駕崩，年僅12歲的仁宗即位，成為宋王朝的第四位皇帝，劉太后臨朝聽(tīng)政。11年后，也就是明道二年（1033年），太后去世，仁宗親政。仁宗對(duì)過(guò)去劉太后把控朝政不滿，想通過(guò)政治上的革新，而有所作為。宰相呂夷簡(jiǎn)是個(gè)“官油子”，他猜到了年輕皇帝的心思，于是便向皇上提出八條規(guī)勸，即：正朝綱、塞邪徑、禁貨賄、辨佞壬、絕女謁，疏近習(xí)、罷力役、節(jié)冗費(fèi)。應(yīng)該說(shuō)，呂夷簡(jiǎn)的八條規(guī)勸切中了時(shí)弊，仁宗心里是接受的。呂夷簡(jiǎn)精于權(quán)術(shù)，是個(gè)做官第一、做事第二的政治人物，他向皇上所提的那些建議不過(guò)是他在皇上面前應(yīng)景的錦繡文章，并不是心懷江山社稷的政治抱負(fù)。所以，當(dāng)宮廷內(nèi)斗對(duì)他有所不利的時(shí)候，他便把這些改革建議拋到了腦后，一門(mén)心思搞權(quán)力斗爭(zhēng)去了。具有諷刺意味的是，后來(lái)朝廷真要推行改革（與他當(dāng)年的改革建議基本一致），他常常是打壓改革，只要位子坐穩(wěn)了，一切都不愿意變，成為改革的阻力。

 播下去的種子遲早還是要發(fā)芽的。宋夏戰(zhàn)爭(zhēng)的失利，使得仁宗對(duì)變革有了更加迫切的需求。慶歷年間，新任諫官蔡襄抨擊宰相呂夷簡(jiǎn)，指出國(guó)家積弱、西北軍事失敗、朝政渙散，呂要負(fù)擔(dān)全部責(zé)任。在群臣的責(zé)難聲里，年邁體衰的呂夷簡(jiǎn)終于上書(shū)，自求罷相。慶歷三年四月，呂夷簡(jiǎn)罷相，改革的最大阻力得以清除。其實(shí)，在此前后，宋仁宗已悄然開(kāi)始了人事調(diào)整，為改革鋪路。他把宋夏戰(zhàn)爭(zhēng)中的主戰(zhàn)派，也是反思時(shí)局的急先鋒，具有強(qiáng)烈改革意識(shí)的范仲淹、富弼、韓琦一班人調(diào)到中央，出任宰執(zhí)，主持改革。同時(shí)，又擢拔支持改革的歐陽(yáng)修、蔡襄、王素、余靖同為諫官。宋仁宗責(zé)成他們盡快拿出改革方案來(lái)，更張朝政，推動(dòng)改革，以期達(dá)到“興致太平”。

數(shù)月來(lái)，范仲淹、韓琦、富弼等人連上了不少奏疏，談?wù)搰?guó)政，但大多是行政性的事務(wù)，大到西線軍務(wù)，小到鹽茶稅務(wù)，無(wú)一涉及改革的總體方案。仁宗皇帝著急了。他想起了太祖趙匡胤皇帝，謀大事要善于從細(xì)節(jié)入手，說(shuō)教不如策劃特定的活動(dòng)，以達(dá)到無(wú)聲勝有聲的效果。慶歷三年九月初三，仁宗帝學(xué)著太祖的工作方法，策劃了一個(gè)載入史冊(cè)的活動(dòng)，以倒逼改革。這一天，他下詔所有在京的宰臣以及御史以上級(jí)別的官員一起瞻仰天章閣，并召開(kāi)緊急軍政大會(huì)。宋朝每一代皇帝去世后，都會(huì)設(shè)置一處館閣來(lái)陳列供奉先皇畫(huà)像、文告、詔令、遺墨、御集等，天章閣則是存放宋真宗朝相關(guān)圣跡的，有著神圣的意義。仁宗帶著群臣參觀瞻仰諸位先帝的御容和圣跡，緬懷他們創(chuàng)業(yè)的豐功偉績(jī)。此舉非同尋常，等于是要致力于復(fù)興王朝的集體宣誓和思想解放的總動(dòng)員。儀式之后，他開(kāi)始開(kāi)會(huì)了。一番動(dòng)員之后，他給每位在座的官員發(fā)放紙筆，現(xiàn)場(chǎng)寫(xiě)出各自心中的改革方案，是命題作文。寫(xiě)完后大家互評(píng)，不必拘泥于官品等級(jí)，暢所欲言。他還給宰相級(jí)的官員賜座。從宋太祖朝開(kāi)始宰相是不能與皇帝平坐論道的，仁宗此舉動(dòng)，看是天恩，實(shí)則是把壓力傳導(dǎo)到大臣上來(lái)。群臣們頓感壓力巨大，誠(chéng)惶誠(chéng)恐，不敢就座，倉(cāng)皇告退，回去認(rèn)真寫(xiě)作業(yè)去了。

 會(huì)后，宰相章得象、晏殊以及樞密使、三司使、御史、諫官、翰林學(xué)士等軍政大臣都向皇上交來(lái)作業(yè)，獻(xiàn)上各自的新政之策。在數(shù)十份奏議中，范仲淹的對(duì)策最系統(tǒng)、最深刻、最有操作性，當(dāng)然文采也最好，仁宗大加贊賞，被確定為改革的行動(dòng)指南和總體方案。

范仲淹首先痛陳時(shí)弊，引經(jīng)據(jù)典論證改革的必要性。他開(kāi)宗明義提出：

“臣聞歷代之政，久皆有弊。弊而不救，禍亂必生。何哉？綱紀(jì)浸隳。制度日削，恩賞不節(jié)，賦斂無(wú)度，人情慘怨，天禍暴起。惟堯舜能通其變，使民不倦。《易》曰：‘窮則變．變則通，通則久。’此言天下之理有所窮塞，則思變通之道。既能變通，則成長(zhǎng)久之業(yè)。我國(guó)家革五代之亂，富有四海，垂八十年，綱紀(jì)制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄驕?zhǔn)ⅲ鼙I橫熾，不可不更張以救之。然則欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。臣敢約前代帝王之道，求今朝祖宗之烈，釆其可行者條奏。愿陛下順天下之心，力行此事，庶幾法制有立，綱紀(jì)再振，則宗社靈長(zhǎng)，天下蒙福。”

范仲淹不愧是文章大家，一開(kāi)始就把“為什么要變”的問(wèn)題談透了，“變”意味著改祖宗法度，這不容易。“久皆有弊”是普遍規(guī)律，那么當(dāng)下有何弊？他指出有四弊：官僚壅塞，百姓貧困，外敵驕?zhǔn)ⅲ瑑?nèi)亂猖獗。只有求變才能通而久，堯舜明君也是因變而通的。接著，他提出了“如何變”的十項(xiàng)舉措。

一曰明黜陟。“今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。不限內(nèi)外，不問(wèn)勞逸，賢不肖并進(jìn)，此豈堯舜黜陟幽明之意耶！”文官三年一遷，武官五年一遷，也不問(wèn)個(gè)德能勤績(jī)廉，這樣的干部人事制度怎么能調(diào)動(dòng)積極性？他特請(qǐng)皇上要加強(qiáng)績(jī)效考核，對(duì)政績(jī)突出、德才兼?zhèn)涞目梢云聘裉岚危瑢?duì)混日子的庸官不能到期就轉(zhuǎn)遷，要加大處罰。

二曰抑僥幸。“臣聞先王賞延于世，諸侯有世子襲國(guó)，公卿以德而任，有襲爵者，《春秋》譏之。及漢之公卿，有封爵而歿，立一子為后者，未聞?dòng)嘧咏杂芯裘Ｆ浯螌櫞蟪迹n一子官者有之，未聞每歲有自薦其子弟者。”遠(yuǎn)古明君以德任官，恥于襲爵。從漢朝開(kāi)始，皇上封蔭大臣也不過(guò)一臣一子而已。可是，當(dāng)下的宋朝不限子女?dāng)?shù)量，每年都有當(dāng)官的為其子女向上求官，恩蔭泛濫，致使官家子弟充塞銓曹，與孤寒爭(zhēng)路。為此，他建議嚴(yán)格恩蔭制，對(duì)各級(jí)官員的任子特權(quán)分別提出了具體的限制條件，防止權(quán)貴子弟親屬壟斷官位。

三曰精貢舉。他對(duì)照《周禮》，特別指出當(dāng)朝的教育問(wèn)題：朝廷科考專以辭賦取進(jìn)士，以墨義取諸科，而地方各級(jí)學(xué)校都是圍著科考指揮棒轉(zhuǎn)，缺乏可傳治國(guó)治人之道的老師，因此，國(guó)家雖然士人濟(jì)濟(jì)盈庭，但都是舍大方而趨小道，真正有才有識(shí)、善于治國(guó)理政者很少。為此，他建議地方各路州郡大辦學(xué)校，廣攬通經(jīng)有道之士來(lái)?yè)?dān)當(dāng)教授；科舉考試要改革，取士之科，進(jìn)士先策論而后詩(shī)賦，諸科墨義之外，更通經(jīng)旨。

四曰擇官長(zhǎng)。“臣聞先王建侯，以共理天下。今之刺史、縣令，即古之諸侯。一方舒慘，百姓休戚，實(shí)系其人。”歷代盛明君主都重視地方長(zhǎng)官，可當(dāng)下對(duì)于地方官員，不問(wèn)賢愚，不問(wèn)能力，只問(wèn)資歷，這是十分有害的。為此，他提出慎選地方長(zhǎng)官，由中央政府慎選各路、州的長(zhǎng)官，由各路、州長(zhǎng)官慎選各縣的長(zhǎng)官，層層把關(guān)，分級(jí)負(fù)責(zé)，把那些心懷社稷、愛(ài)惜百姓的好官員逐級(jí)選拔到地方上去，為陛下分憂，為百姓謀利。

五曰均公田。養(yǎng)賢之方，必先厚祿。厚祿然后可以責(zé)其廉節(jié)，督其善政。為此，建議朝廷對(duì)外官職田，有不均者均之，有未給者給之，確保官員的合法利益，使其安于地方為官理政，服務(wù)百姓。

六曰厚農(nóng)桑。“德惟善政，政在養(yǎng)民。”他主張梳理古代有關(guān)農(nóng)桑知識(shí)的典籍制度，編成冊(cè)子，以加強(qiáng)對(duì)地方官員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)為政養(yǎng)民的本領(lǐng)。

七曰修武備。“今西北強(qiáng)梗，邊備未足，京師衛(wèi)兵多遠(yuǎn)戍，或有倉(cāng)卒，輦轂無(wú)備，此大可憂也。”士兵長(zhǎng)期遠(yuǎn)戍邊陲，如若京師有急，回防又不及且邊防空虛，而招募新兵又多為社會(huì)游手好閑者，不管用不說(shuō)，還增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此，范仲淹主張恢復(fù)府兵制，建議在京城附近地區(qū)召募強(qiáng)壯男丁，充作京畿衛(wèi)士，他們平時(shí)務(wù)農(nóng)，閑時(shí)訓(xùn)練，寓兵于農(nóng)，節(jié)省給養(yǎng)之費(fèi)。

八曰減徭役。范仲淹主張適當(dāng)合并戶口稀少的縣邑，裁減官府的奢侈耗費(fèi)，以均賦稅，寬徭役，減輕人民負(fù)擔(dān)。

九曰覃恩信。“今大赦每降，天下歡呼。”但朝廷所承諾的寬賦斂，減搖役，存恤孤貧，振舉滯淹之事，都沒(méi)有真正施行，使天子圣恩虛懸，百姓沒(méi)有得到實(shí)惠，反失民心。范仲淹要求取信于民，朝廷出臺(tái)的惠民政策及優(yōu)撫措施必須全面、及時(shí)、不打折扣地執(zhí)行，主管部門(mén)要履職盡責(zé)，對(duì)有違者要依法從重處置。朝廷要加強(qiáng)對(duì)政策落地的督導(dǎo)、巡視工作，向地方各路各州派遣巡視組，巡察地方上是否有阻隔皇恩的行政行為，監(jiān)察要嚴(yán)。

十曰重命令。“慎乃出令，令出惟行。”現(xiàn)在朝廷出臺(tái)詔令文書(shū)輕率而為，煩而無(wú)信，上失其威，下受其弊。為此，范仲淹首先建議朝廷出臺(tái)政策法規(guī)、文件條令要有嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性，要先行充分認(rèn)證，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，“刪去繁冗”，審定成熟后再頒行天下。其次，有令必行，有禁必止，政策法規(guī)一經(jīng)頒行，就必須嚴(yán)格遵守，不能政策多變，也不能玩上有政策下有對(duì)策，嚴(yán)肅朝廷的命令，違者必究。

范仲淹天章閣對(duì)策所提出十項(xiàng)改革措施，以吏治整頓為中心，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法制各個(gè)方面。其中，澄清吏治的措施有5項(xiàng)，包括明黜陟、抑僥幸、精貢舉、擇官長(zhǎng)、均公田，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有兩項(xiàng)，包括厚農(nóng)桑、減徭役，強(qiáng)軍的有修武備一項(xiàng)，厲行法治的有覃恩信、重命令兩項(xiàng)。歐陽(yáng)修等人也紛紛上疏言事，向皇上進(jìn)言，大意是說(shuō)：當(dāng)今君臣上下同心協(xié)力，是難得的政治局面，范仲淹等推行改革一定會(huì)觸犯一部分人的利益，引起小人們的怨恨，陛下您應(yīng)當(dāng)全力支持、充分信任，拒絕聽(tīng)信讒言，讓改革者放開(kāi)手腳來(lái)干。歐陽(yáng)修預(yù)見(jiàn)到了改革的阻力，所以為即將拉開(kāi)的改革提前向皇上打了預(yù)防針，要了保護(hù)傘。